Инструменты миграционного регулирования: оргнабор и межгосударственные соглашения (Россия – Узбекистан)

1.

16 декабря 2017 г. вступило в силу «Соглашение об организованном наборе и привлечении граждан Республики Узбекистан для осуществления временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации», подписанное 5 апреля 2017 г. Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан.

Данное событие может стать поворотным не только в отношениях двух стран, но и в российской миграционной политике в целом. Дело в том, что до недавнего времени миграционная политика Москвы носила преимущественно реактивный характер, являясь своего рода ответом на измене-ния социально-экономической и политической ситуации в странах постсо-ветского пространства. (Комаровский В.В. Иммиграционное регулирование в России: трансформация модели. В сб.: Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Реализация государ-ственной миграционной политики Российской Федерации в новых условиях». М.: МНИ, 2016. С.103–112)

В ней отсутствовала четкая расстановка приоритетов, основной упор делался на решение довольно широкого круга задач (от обеспечения без-опасности до возвращения в Россию соотечественников), что вело к ненуж-ному распылению сил и средств. Наглядным примером в этом отношении может служить Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г.

Одной из центральных проблем взаимодействия Российской Федера-ции с соседними государствами по-прежнему остается безвизовый режим въезда и обустройства временных мигрантов на основе системы получения патента на трудовую деятельность. Правда, по мере расширения Евразий-ского экономического союза (ЕАЭС) данная проблема формально снимается, по сути же она просто переходит в другую плоскость в связи с появлением дополнительных требований к регистрации иностранных работников.

В целом в России − в зависимости от степени интеграции и взаим-ной заинтересованности сторон – сформировалась весьма сложная система привлечения и использования иностранной рабочей силы (ИРС): от предо-ставления значительных преференций трудовым мигрантам из стран − чле-нов ЕАЭС и двусторонних соглашений по регулированию отдельных аспек-тов их перемещения до требования от граждан из некоторых стран СНГ предъявления заграничных паспортов при пересечении российской грани-цы. (С 01.01.2015 г. для граждан стран СНГ, не входящих в Таможенный союз (Азербайджана, Молдовы, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана), въезд в РФ возможен только по загранпаспорту (без визы) / Россия: правила въезда, пребывания, прохождения таможни для граждан СНГ и дальнего зарубежья. http://nuzhnaviza.ru/rf/vezd/)

При этом следует учитывать и необходимость управления потоками визовых трудовых мигрантов. Несмотря на значительное сокращение в по-следнее время их численности, у страны приема постоянно возникает по-требность в создании дополнительных регулирующих механизмов. Напри-мер, в связи с крупными инвестиционными проектами, такими, как чемпио-нат мира по футболу, или с уже традиционным перераспределением регио-нальных квот в течение календарного года.

Подобная модель взаимодействия Москвы со странами исхода объек-тивно способствует значительному увеличению количества нелегальных трудовых мигрантов − со всеми вытекающими последствиями как для страны приема, так и для стран-доноров. Соответственно, страна приема вынуждена прибегать к ужесточению правового регулирования в отношении нарушителей режима пребывания. А это, в свою очередь, негативно сказы-вается на положении законопослушных иностранных работников из-за нормативных нестыковок, проблем правоприменения и произвола отдель-ных представителей органов правопорядка.

Поэтому Соглашение об оргнаборе − при соответствующей право-вой и организационной подготовке − может дать импульс развитию более упорядоченного взаимодействия заинтересованных сторон в сфере времен-ной трудовой миграции.

Оно напрямую связано с целями и задачами данного вида трансгра-ничных перемещений: определением спроса на различные категории ИРС и его удовлетворением посредством подготовки необходимых кадров в стране исхода мигрантов. Именно установление и поддержание баланса между спросом и предложением ИРС лежат в основе национальных систем мигра-ционного регулирования в странах приема.

Соглашение стало первым подписанным Россией международным документом по организованному набору и привлечению иностранных граж-дан к осуществлению временной трудовой деятельности на территории страны. (https://zatulin.ru/gosduma-ratificirovala-soglashenie-s-uzbekistanom-o-privlechenii-trudovyx-migrantov/2/10) Его основные положения определяют порядок и условия взаимо-действия Москвы и Ташкента в данной сфере и направлены на снижение уровня незаконного трудоустройства граждан Узбекистана на территории РФ.

Наиболее важным аспектом Соглашения является требование доим-миграционной подготовки соискателей свободных вакансий с целью по-следующего трудоустройства. Такая подготовка, в частности, предполагает предоставление информации о состоянии российского рынка занятости, со-гласование с потенциальными работодателями кандидатов на свободные вакансии, а также проектов заключаемых трудовых договоров.

Особое место в Соглашении занимает перечень обязательных требо-ваний, предъявляемых к работодателю, участвующему в оргнаборе трудя-щихся-мигрантов: предоставление мест проживания, обеспечение безопас-ных условий и охрана труда, гарантированная оплата не ниже минимального уровня (МРОТ), установленного российским законодательством. (http://kremlin.ru/acts/news/56283) Данное соглашение вполне может стать отправной точкой при работе РФ над анало-гичными договорами с другими странами-донорами.

Однако уже на начальном этапе создания системы взаимодействия сторон возникает ряд сложностей, требующих выработки механизмов, пред-назначенных для их предотвращения или урегулирования. Как представля-ется, к наиболее существенным проблемам здесь можно отнести отсутствие механизмов определения/формирования конкретного спроса на трудовые ресурсы со стороны российских работодателей, что вызывает значительные трудности при отборе и предварительной подготовке претендентов на рабо-ту в России, т.е. в процессе формирования достаточного предложения ко-личественно и качественно востребованной ИРС.

Другая проблема, озвученная 14 мая 2018 г. первым заместителем министра внутренних дел РФ А.В. Горовым на совещании в МВД, связана с переходом Узбекистана к 1.07.2018 г. на паспорта нового образца. Это со-здает значительные сложности для узбекских иммигрантов, не успевающих получить новые документы и потому выпадающих из правового поля ле-гальной трудовой деятельности. Открытие в республике в апреле 2018 г. мобильных станций МВД РУ для обмена паспортов старого образца на биометрические вряд ли обеспечит оперативное решение вопроса. (МВД открыло мобильные станции для обмена старых паспортов на биометрические (18.04.2018) https://ru.sputniknews-uz.com/migration/20180418/7986418/mvd-otkrylo-mobilnye-stancii-dlya-obmeny-staryh-pasportov-na-biometricheskie.html)

Конечно, здесь, как при любом нововведении, невозможно избежать определенных накладок. Тем более, что возникающие проблемы обусловле-ны более общими социально-экономическими явлениями. Тем не менее Уз-бекистан уже имеет определенный опыт подготовки претендентов для орг-набора. В частности, страна активно развивает набор трудовых мигрантов для Южной Кореи (с 2007 г.) и Турции. (Ташкент и Сеул обсудили, как остановить нелегальную трудовую миграцию (04.05.2018) https://ru.sputniknews-uz.com/migration/20180504/8116884/tashkent-seul-migraciya.html; Узбекистан впервые начнет организованную отправку мигрантов в Турцию (12.03.2018) https://ru.sputniknews-uz.com/migration/20180312/7699031/otpravka-migrantov-v-turciu.html) Также прорабатываются вопросы организованной отправки трудовых мигрантов в Германию, Казахстан и Оман. (Узбекистан готовит отправку мигрантов в Германию, Оман и Казахстан. (13.03.2018) https://ru.sputniknews-uz.com/migration/20180313/7701997/uzbekistan-migranti-germania-oman-kazahstan.html)

Наиболее существенной из перечисленных проблем представляется первая, поскольку она связана со всей системой привлечения и использова-ния ИРС в России − от определения прав и обязанностей работодателя по отношению к государству и иностранному работнику и наличия эффектив-ных каналов информирования сторон о потребности в тех или иных кадрах и их наличии до «пропускной способности» органов иммиграционного кон-троля и длительности процедур оформления всего комплекта разрешитель-ных документов для приема ИРС. При этом, как свидетельствует мировая практика, для работодателей весьма существенным фактором являются ско-рость и организация процесса оформления необходимых документов.

2.

Проблема соотношения спроса и предложения ИРС и преодоления их дисбаланса может быть решена лишь при условии создания эффективных национальных систем регулирования трансграничной миграции, формиро-вания тесного взаимодействия между странами исхода мигрантов, с одной стороны, и странами назначения, с другой.

С этой точки зрения, организованный набор ИРС, опирающийся на межгосударственные соглашения и развитую систему отбора, подготовки и распределения претендентов на временное трудоустройство представляется весьма перспективным механизмом регулирования трансграничных потоков трудовой миграции. Процессы трансформации национальных рынков труда, их потребностей в рабочей силе различного количества и качества объек-тивно способствуют более широкому использованию данного – довольно гибкого – инструмента регулирования.

К тому же уже сформировавшиеся миграционные потоки претерпе-вают объективную и субъективную трансформацию, происходит постепен-ная диверсификация каналов трансграничного перемещения рабочей силы, обусловленная колебаниями экономического развития и сопутствующей по-литической ситуации в странах-донорах. В этом смысле Узбекистан не явля-ется исключением, но, более того, готов предложить перспективную модель организации экспорта рабочей силы на постсоветском пространстве.

По состоянию на 1 января 2017 г. численность постоянного населе-ния Республики Узбекистан составила 32,1 млн. чел. По сравнению с 1991 г. она увеличилась на 11,5 млн. чел. или на 55,9 %. (Государственный комитет Республики Узбекистан по статистике (далее – ГКС РУ) (2018) Демографическая ситуация в Республике Узбекистан (20.07.2017) https://stat.uz/ru/433-analiticheskie-materialy-ru/2055-demograficheskaya-situatsiya-v-respublike-uzbekistan)

Таблица 1

РУ: Структура трудовых ресурсов. 2012 – 2016 (тысяч человек)

	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.
Трудовые ресурсы	17564,3	17814,1	18048	18276,1	18488,9
в % к постоянному населению	59	58,9	58,7	58,4	58,1
в том числе:
трудоспособное население в трудоспособном возрасте	17451,5	17698,7	17937,8	18167,7	18371,7
в % к постоянному населению	58,6	58,5	58,3	58	57,7
в % к трудовым ресурсам	99,4	99,4	99,4	99,4	99,4
лица старших возрастов и под-ростки, занятые в экономике	112,8	115,4	110,2	108,4	117,2
в % к постоянному населению	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4
в % к трудовым ресурсам	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6

Источник: https://stat.uz/ru/ofitsialnaya-statistika/demografiya-i-trud/zanyatost-naseleniya/ 2438-trudovye-resursy-i-zanyatost -naseleniya-v-2000-2016-gody-tysyach-chelovek

При этом происходит постепенное увеличение доли экономически активного населения. Если в 2007 г. она составляла 71,1%, то в 2017 г. этот показатель достиг 76,9%. Правда, одновременно незначительно выросла официальная безработица (с 5,0% до 5,8%). (https://stat.uz/ru/ofitsialnaya-statistika/demografiya-i-trud/zanyatost-naseleniya/2426-chislennost-ekonomicheski-aktivnogo-naseleniya-zanyatykh-i-bezrabotnykh; ГКС РУ. Занятость и рынок труда: Январь-декабрь 2017 года (предварительные данные).) Ожидается, что в долгосрочной перспективе экономический рост и увеличение доли активного (и прежде всего занятого) населения в РУ приведут к снижению потенциала трудовой миграции.

В среднесрочной перспективе низкий уровень доходов населения, ограниченность спроса на рынке труда и характер структуры занятости в стране будут поддерживать миграционный потенциал страны на довольно высоком уровне. (Республика Узбекистан. Базовый миграционный профиль 2015 (04.2016) Пражский про-цесс https://www.pragueprocess.eu/ru/migration-observatory/migration-profile-light)

В структуре занятости по видам экономической деятельности наибольший процент занятых приходится на сельское, лесное и рыбное хо-зяйство (27,3%), промышленность (13,5%), торговлю (11,0%), строительство (9,5%) и образование (8,2%). В 2017 г. доля занятых в малом бизнесе и част-ном предпринимательстве составляла 78,3% от общей численности занятых. При этом доля работников в негосударственном секторе достигла 82,7% против 17,3% в государственном секторе. (ГКС РУ. Занятость и рынок труда: Январь–декабрь 2017 года (предварительные данные).)

Согласно данным Евростата, в 2016 г. на территории Евросоюза офи-циально проживали более 13,7 тыс. граждан Узбекистана. Кроме того, в Со-глашении о партнерстве и сотрудничестве между Республикой Узбекистан и Евросоюзом предусмотрены возможности развития миграции на двусторон-ней основе. (https://www.mehnat.uz/ru/newnews/view/1381)

Что касается современного миграционного потенциала страны, то в 2017 г., по данным национального Госкомстата, граждане Узбекистана, вы-езжая за рубеж, преследовали следующие цели:

• Постоянное место жительства (ПМЖ) – 10,9 тыс. чел. (39,0% мужчин, 61,0% женщин)
• Коммерция – 29,7 тыс. чел. (70,9% мужчин, 29,1% женщин)
• Лечение – 32,0 тысяч человек (46,7% мужчин, 53,3% женщин)
• Обучение – 39,2 тыс. чел. (68,6% мужчин, 31,4 % женщин)
• Туризм – 362,0 тыс. чел. (51,1% мужчин, 48,9% женщин)
• Служебная поездка – 361,8 тыс. чел. (79,8% мужчин, 20,2% женщин)
• Работа – 1630,5 тыс. чел. (77,8% мужчин, 22,2% женщин)
• Посещение родственников – 4358,9 тыс. чел. (56,4% мужчин, 43,6% женщин). (ГКС РУ (2018) Количество лиц, въезжавших и выезжавших из Республики Узбекистан в 2017 г. https://stat.uz/uploads/docs/Turizm-yan-dek-17-ru.pdf)

В процентном отношении цели выезда из страны распределились следующим образом:

• Посещение родственников – 63,9%
• Работа – 23,9%
• Служебная поездка – 5,3%
• Туризм – 5,3%
• Прочие причины – 1,6%

При этом в первую очередь из страны выезжают лица трудоспособ-ного возраста, преимущественно мужчины. Женщины составляют боль-шинство лишь в трех менее востребованных категориях миграции: ПМЖ, лечение и туризм. (ГКС РУ (2018) Количество лиц, въезжавших и выезжавших из Республики Узбекистан в 2017 г. https://stat.uz/uploads/docs/Turizm-yan-dek-17-ru.pdf)

Таблица 2

РУ: Въезд и выезд граждан и иностранцев в зависимости от целей. 2016-2017.

	2016				2017
	Въехало		Выехало		Въехало		Выехало
	Тыс. чел.	%	Тыс. чел.	%	Тыс. чел.	%	Тыс. чел.	%
служебная поездка	150,6	7,0	298,0	5,6	159,9	5,6	361,8	5,3
учеба	6,3	0,3	40,4	0,8	6,9	0,2	39,2	0,06
работа	53,1	2,5	1449,5	27,3	67,6	2,4	1630,5	23,9
туризм	175,7	8,1	294,6	5,5	203,7	7,1	362,0	5,3
посещение	1661,0	77,0	3146,0	59,3	2272,0	79,8	4358,0	63,9
родственников	6		6		3		9
лечение	27,3	1,3	35,9	0,7	28,7	1,0	32,0	1,5
ПМЖ	65,9	3,1	12,6	0,2	90,2	3,2	10,9
коммерческая	17,2	0,8	32,3	0,6	18,5	0,7	29,7
Итого	2157,7	100	5310,0	100	2847,9	100	6823,9	100
Въезд граждан РУ	5189,4

Источник: ГКС РУ (2018) Количество лиц, въезжавших и выезжав-ших из Республики Узбекистан в 2017 г; ГКС РУ (29.07.2017) Основные по-казатели развития туризма и отдыха в Республике Узбекистан. https://stat.uz/ru/ofitsialnaya-statistika/sotsialnaya-sfera/turizm/433-analiticheskie-materialy-ru/2039-osnovnye-pokazateli-razvitiya-turizma-i-otdykha-v-respublike-uzbekistan

Таким образом, использование потенциала трудовой миграции оста-нется в обозримой перспективе важным фактором социально-экономического развития Узбекистана. Более того, руководство страны принимает дополнительные меры для повышения эффективности экспорта рабочей силы, как путем использования относительно новых для страны ин-струментов (оргнабор), так и посредством диверсификации миграционных потоков.

3.

Россия, как принимающая страна, весьма заинтересована в сохране-нии притока и использовании ИРС. Это обусловлено, как минимум, двумя обстоятельствами: во-первых, потребностью в восполнении дефицита тру-довых ресурсов и, во-вторых, стремлением увеличить доходную часть бюджета за счет продажи патентов. По данным МВД РФ, за весь 2017 г. от реализации патентов на трудовую деятельность в российский бюджет по-ступило 42 млрд. рублей. (https://ru.sputniknews-uz.com/economy/20171117/6847332/rossiya-prodaja-trudvih-patentov.html) По тем же данным, на территории России нахо-дились около 10 млн. иностранцев, из них почти 2,5 млн. − нелегально. При этом по состоянию на 1 октября 2017 г. по трудовым патентам в РФ рабо-тали 925 тыс. узбекистанцев.

Необходимость снижения логистических издержек в ходе поиска иностранных работников и оформления трудовых отношений мигрантов с потенциальными работодателями побуждают Россию и Узбекистан к со-вершенствованию процесса, обеспечению его стабильности и возможности перспективного планирования в части привлечения рабочей силы.

В этих целях Соглашение определяет порядок организованного набо-ра граждан Узбекистана для временного трудоустройства в России и поря-док взаимодействия компетентных органов двух стран. (Президент России подписал разработанный Правительством Федеральный закон о рати-фикации Соглашения между правительствами России и Узбекистана (5 декабря 2017) http://kremlin.ru/acts/news/56283) В частности, Со-глашение формулирует обязанности соответствующих органов Узбекистана по отбору и предварительной подготовке потенциальных трудовых мигран-тов, которые включают:

• информирование граждан о возможности трудоустройства в России через оргнабор
• подбор кандидатов на трудоустройство и их обучение для под-готовки к сдаче комплексного экзамена
• проверку правоспособности граждан (отсутствие в междуна-родном или межгосударственном розыске)
• организацию проезда трудящихся-мигрантов до мест времен-ной трудовой деятельности и их возвращение в Узбекистан и др

Кроме того, Соглашение содержит перечень требований к россий-ским работодателям, участвующим в оргнаборе и привлечении трудящихся-мигрантов на основании соответствующего договора, заключенного с от-правляющей организацией, расположенной на территории Узбекистана. (Ответственной организацией выступает Агентство по вопросам внешней трудовой ми-грации, государственное унитарное предприятие, подведомственное Министерству труда и социальной защиты населения Республики Узбекистан.)

К числу таких требований относятся: обеспечение трудящихся-мигрантов местами проживания в соответствии с санитарно-гигиеническими и другими нормами, соблюдение требований охраны труда и техники без-опасности на рабочих местах, гарантированная оплата труда не ниже мини-мального уровня, установленного российским законодательством. В соответствии с Соглашением привлечение трудящихся-мигрантов осуществляется на основании трудового договора, заключенного с работо-дателем согласно российскому законодательству. Обязательным условием для временного трудоустройства является наличие полиса добровольного медицинского страхования, действующего на территории России. (http://kremlin.ru/acts/news/56283)

Вступление данного Соглашения в силу сопровождается активизацией взаимодействия его участников. Причем это взаимодействие осуществляется как на государственном, так и на ведомственном, региональном уров-нях. В частности, состоялся обмен визитами министров труда РФ и РУ, был подписан ряд региональных соглашений по развитию системы оргнабора. (Министр Максим Топилин посетил с рабочим визитом Республику Узбекистан 02.11.2017. https://rosmintrud.ru/labour/cooperation/67; Узбекистан и Россия упростили получение патента для мигрантов (26.04.2018) https://ru.sputniknews-uz.com/migration/20180426/8054242/uzbekistan-rossiya-patent.html)

Комиссия по миграционным вопросам и социально-культурной адап-тации иностранных граждан Совета по межнациональным отношениям при Президенте РФ организовала поездку представителей заинтересованных не-правительственных организаций в Узбекистан для ознакомления с деятель-ностью центра доиммиграционной подготовки трудовых мигрантов в Са-марканде и т.п. (В Самарканде открылся центр предвыездной подготовки трудовых мигрантов (08.11.2017) http://kommersant.uz/news/v-samarkande-otkrylsya-tsentr-predvyezdnoj-podgotovki-trudovyh-migrantov; Как реализуется Соглашение об организованном наборе граждан Республики Узбекистан для временной трудовой деятельности в Российской Федерации (22.02.2018) http://ialm.ru/pages/88/id595.html; Кудбиев о мерах поддержки трудовых мигрантов из Узбекистана (05.05.2018) https://ru.sputniknews-uz.com/radio/20180505/8106441/kudbiev-o-merah-podderjki-migrantov.html.) На портале «Работа в России» в рамках реализации Соглашения пла-нируется размещение свободных вакансий для подбора работников из Уз-бекистана, а также создание «Личного кабинета Агентства по вопросам внешней трудовой миграции при Министерстве труда Республики Узбеки-стан». (http://www.rabota-bryanskobl.ru/App_Shared/WebParts/DataViewers/PopupDocument.aspx?docid= 0c9e3be4-21cf-4906-8e46-1d275cacbbcf) В «Личном кабинете» планируются: размещение резюме граждан Узбекистана, предоставление доступа к перечню потенциальных работода-телей, возможность получения информации об условиях труда на вакантных рабочих местах, информация о нарушениях трудового законодательства в отношении граждан РУ и т.п.

Эта многоплановая деятельность свидетельствует о признании участ-никами Соглашения его перспективности, как для Узбекистана, так и для России.

Среди принимаемых Узбекистаном мер − наряду с созданием цен-тра доиммиграционной подготовки − следует отметить и такой конкретный шаг, как создание специальной компании для автобусных перевозок трудовых мигрантов, введение для них 20%-ной скидки на авиа- и железнодорож-ные билеты и т.п. (https://ru.sputniknews-uz.com/radio/20180505/8106441/kudbiev-o-merah-podderjki-migrantov.html; https://ru.sputniknews-uz.com/migration/20180306/7659318/Trudovye-migranty-bilety-skidki.html)

В целом планируется реализовать многоступенчатую систему подго-товки, обучения, оценки, отбора и наблюдения не только за трудоустрой-ством соискателей вакансий по целевым сферам трудоустройства, но и за действиями работодателей.

Заинтересованность российских работодателей в использовании ра-бочих кадров из Узбекистана, с одной стороны, и сохраняющаяся привлека-тельность российского рынка труда для граждан РУ, с другой, подтвержда-ются и доступными российскими данными.

Так, по информации Федеральной миграционной службы (ФМС), в России − вскоре после вступления в силу ФЗ РФ №357 о патентной системе − по состоянию на 20.01.2015 г. находились 2215780 граждан Узбекиста-на. (http://www.stanradar.com/news/full/14736-ofitsialnye-dannye-fms-oprovergajut-sluhi-o-massovom-vyezde-trudovyh-migrantov-iz-rossii.html) По данным МВД РФ, за весь 2017 г. на миграционный учет были по-ставлены 4 082 тыс. граждан РУ (из них с целью трудоустройства – 1823 тыс. чел.) и были сняты с миграционного учета 2759 тыс. чел. (МВД РФ (29.01.2018) Отдельные показатели миграционной ситуации в Российской Феде-рации за январь-декабрь 2017 года с распределением по странам и регионам. https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/12162171/) В 2018 году Ташкент планирует направить в РФ в рамках оргнабора 50000 трудовых мигрантов. (Мигранты на экспорт: кого и как Узбекистан отправит на заработки (07.03.2018) https://ru.sputniknews-uz.com/infographics/20180307/7665215/migracionnaya-politika-uzbekistana.html)

4.

Заключение Россией Соглашения с Узбекистаном об оргнаборе для регулирования трансграничного перемещения рабочей силы может привести к ее вхождению в число стран, давно и эффективно использующих данный инструмент. Это не означает отсутствия у Москвы еще каких-либо согла-шений в сфере миграции. Однако подобный документ может быть отнесен к специфической категории межгосударственных договоров, призванных упо-рядочить и нормализовать приток ИРС и, прежде всего, малоквалифициро-ванной рабочей силы.

Наибольшее распространение среди межгосударственных договоров об организованной трудовой миграции получили двусторонние соглаше-ния (bilateral agreements (BAs)) и Меморандумы о взаимопонимании (Memoranda of Understanding (MOUs)) по вопросам трудовой миграции. В международной практике они считаются важным инструментом, облегчаю-щим трансграничные перемещения средне- и низкоквалифицированных ра-ботников и обеспечивающим правовую защиту трудящихся-мигрантов.

Еще в 1949 г. МОТ была признана важность двусторонних соглаше-ний, что нашло отражение в Конвенции о трудящихся-мигрантах (№ 97) и сопутствовавшей ей Рекомендации (пересмотренной) (№ 86). В частности, в данную Рекомендацию было включено приложение, содержащее текст ти-пового соглашения о временной и постоянной миграции в целях трудо-устройства (Model Agreement on Temporary and Permanent Migration for Em-ployment).

В 2014 г. под эгидой МОТ было проведено масштабное исследование проблематики двусторонних соглашений в сфере трудовой миграции, дав-шее глубокий анализ места и роли данного инструмента в регулировании миграционных потоков. (Wickramasekara P. (2015) Bilateral agreements and memoranda of understanding on migration of low skilled workers: a review. International Migration Papers No. 120. ILO, Geneva)

Анализ большого количества соглашений позволяет рассматривать BAs и MOUs (далее Соглашения) как достаточно гибкий инструмент регу-лирования численности и структуры привлекаемой ИРС. Хотя данная кате-гория Соглашений содержит в основном общие положения (принципы и процедуры), возможно, именно это обстоятельство и позволяет государ-ствам-донорам более гибко реагировать на потребности принимающих стран в работниках определенных категорий (промышленных, сельскохо-зяйственных, строительных, социальных услуг, домашних работ и т.п.). Именно исходя из реальной оценки существующих потребностей на рынке труда определяются объемы необходимой рабочей силы, что позволяет осуществлять планирование отбора трудовых ресурсов в странах-донорах и их эффективное распределение и использование в странах приема. Для стран исхода мигрантов такие Соглашения являются гарантией трудо-устройства и соблюдения международных стандартов социальной защиты их граждан.

Немаловажной представляется и имеющаяся возможность выбора оп-тимального формата соглашений: если BAs являются формальными и юри-дически обязательными, то MOUs представляют собой менее официальные механизмы (политически обязательные, но не требующие утверждения законодательным органом) в форме договоров между исполнительными орга-нами (министерствами) двух или более стран (executive agreements). Соот-ветственно, выбор той или иной формы Соглашения делается, исходя из конкретной ситуации, срочности принятия решений.

В отличие от более ранних, современные Соглашения – особенно в Азиатском регионе – все чаще заключаются в форме MOUs. Они направле-ны на решение различных задач, таких как сдерживание неорганизованной миграции, укрепление связей в области миграции и развития, облегчение трансграничной мобильности рабочей силы. (International Labour Office, KNOMAD, World Bank (2015) Bilateral Agreements and Memo-randa of Understanding on Migration of Low Skilled Workers: A Review. Research Brief, p.1; Wickramasekara P. Op. cit. P.17–19.)

Данная трансформация в определенной степени обусловлена форми-рованием стабильных каналов и практик миграционного взаимодействия стран-реципиентов, с одной стороны, и стран-доноров, с дугой. Новые Со-глашения развивают и закрепляют эти практики, уделяя большее внимание конкретным проблемам: эффективному управлению потоками трудовой ми-грации, социальной защите трудящихся-мигрантов, противодействию дис-криминации и теневой занятости, повышению отдачи от миграции в интере-сах развития. Это в полной мере отвечает целям Многосторонней рамочной программы МОТ по трудовой миграции (ILO Multilateral Framework on Labour Migration).

5.

Эффективность Соглашений в сфере трудовой миграции, их широкое использование в разных регионах мира обусловлены высокой адаптивно-стью данной формы межгосударственных договоренностей. Этим же объяс-няются значительные различия в структуре и содержании Соглашений с точки зрения их прозрачности и сферы распространения, сроков действия, целей, положений о защите и механизмов мониторинга и оценки.

Например, Испания имеет шесть соглашений о регулировании пото-ков трудовой миграции, причем не только с испаноговорящими странами (Украина, Мавритания, Доминиканская Республика, Марокко, Эквадор, Ко-лумбия). (Portal De Inmigración http://extranjeros.empleo.gob.es/es/normativa/internacional/index.html 15.05.2018) И этими государствами сеть межгосударственных взаимных обя-зательств Испании не ограничивается.

Или другой пример. Республика Корея заключила 16 соглашений по организованному набору персонала (в том числе и с Узбекистаном), прежде всего для нужд промышленности, агроиндустрии и строительства. При этом Корее удалось путем проб и ошибок создать весьма эффективную систему оргнабора. (Комаровский В.В. Южная Корея – превращение в принимающую страну: роль трудовой миграции // В.В. Комаровский, В.Т. Веденеева. Феномен трудовой миграции в изменяю-щемся мире. М.: ИМЭМО РАН, 2017. С.18–66.)

Узбекистан сегодня также намеревается стать страной-донором с эф-фективной системой экспорта рабочей силы. При этом предпочтение отдает-ся заключению конкретных Соглашений в сфере организованной трудовой миграции. Такой подход – при всех существующих объективных и субъек-тивных ограничениях – представляется вполне оправданным.

Согласно последним данным международной миграционной стати-стики, Россия входит в пятерку ведущих стран-реципиентов, уступая лишь Соединенным Штатам, Германии и Саудовской Аравии. (World Bank, KNOMAD (04.2018) Migration and Remittances. Recent Developments and Out-look. / Migration and Development Brief 29. Р. 12) Однако использо-вание распространенных и отработанных практик регулирования трансгра-ничной миграции еще не приобрело в России системного характера в силу специфики российской миграционной политики, взаимодействия в ней про-тиворечивых тенденций.

Принимаемые Москвой меры имеют во многом реактивный характер, что говорит об отсутствии в текущей и долгосрочной миграционной поли-тике РФ четких приоритетов и программно-целевого подхода к решению возникающих проблем. Прежде всего это проявляется в использовании Рос-сийской Федерацией отдельных инструментов миграционного регулирова-ния – вне контекста целостной системы. В этой связи заключение соглашений, подобных российско-узбекистанскому, объективно способствует формированию в России более сбалансированной системы регулирования трудовой миграции, включающей в себя не только продажу патентов и соответствующую инфраструктуру, квоты на привлечение визовых мигрантов и выдачу разрешений на их вре-менное пребывание. Востребованными являются еще и целенаправленная выработка принципов и механизмов взаимодействия всех участников ми-грационного процесса, анализ и прогнозирование реальных потребностей рынка труда, более широкое включение работодателей в систему взаимо-действия. Необходимо выстраивание системных взаимоотношений не толь-ко с мигрантами, но и с собственными работодателями, образовательными учреждениями, общественными организациями.

В конечном счете, успешное решение этих задач должно способство-вать более адекватной оценке Москвой основных потребностей российского рынка труда и путей их удовлетворения.