Институциональные формы диалога власти и гражданского общества в контексте политики интеграции мигрантов (на примере Москвы)

Введение

В обществе, как и в любом сложном развивающемся механизме, существует два взаимосвязанных механизма, совокупность которых обеспечивает его сохранение и развитие, – это механизмы управления и самоорганизации. При этом сохранение, или системную стабильность, обеспечивает в основном первый механизм, а развитие – второй. Общественные науки выделяют два основных общественных явления, находящихся в постоянном взаимодействии: государство и гражданское общество.

Это взаимодействие институционализировано в виде системы функционального представительства интересов в государственном управлении и должно быть направлено на гармонизацию общественных отношений. Можно выделить четыре основных типа интересов, которые конкурируют и переживают взаимную диффузию: политические и идеологические, территориальные и региональные, корпоративные (интересы бизнеса) и социальные (интересы социальных групп). При этом стержневым элементом российской системы согласования интересов выступают национальные интересы, т.е. интересы государства-нации, связанные с обеспечением коллективной безопасности, стабильности и процветания [Фельдман, 2015, 147].

Институциональные формы диалога власти и гражданского общества в контексте политики интеграции мигрантов

В контексте политики интеграции мигрантов предмет для рассмотрения представляют социальные интересы, в частности, связанные с социокультурной и религиозной принадлежностью граждан. Ориентиры целеполагания Российской Федерации в сфере национальной и миграционной политики закреплены в соответствующих рамочных документах [Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации…, www]. Именно в области гармонизации взаимоотношений между мигрантами и принимающим сообществом миграционная политика Российской Федерации, направленная на удовлетворение потребностей экономического, социального и демографического развития страны, смыкается с государственной национальной политикой, призванной обеспечить гражданское единство в условиях культурного и конфессионального разнообразия. Таким образом, система согласования интересов различных социокультурных групп должна обеспечивать единственно приемлемую для полиэтничного российского государства формулу «единства в многообразии», которая согласуется с ожидаемым результатом политики интеграции. В этой связи актуализируется дилемма сочетания этнической идентичности с общероссийской идентичностью, а этнической самоидентификации с гражданской самоидентификацией [Аствацатурова, 2012, 33].

Международная практика показывает, что если вопросы определения правового положения иностранных граждан относятся к компетенции государства, то вопросы интеграции, адаптации и оказания им правовой помощи во многом решаются при самом активном участии неправительственных организаций. В диалоге власти и гражданского общества государственная власть представлена институтами, уполномоченными осуществлять управление в сфере государственной национальной политики и в сфере государственной миграционной политики. К таким институтам относятся федеральные органы исполнительной власти: Федеральное агентство по делам национальностей, Министерство внутренних дел и другие министерства и ведомства. Законодательно полномочия региональных и местных властей в данной сфере закреплены в федеральном законе № 284. Однако до настоящего времени не определен федеральный орган, отвечающий за интеграцию мигрантов в российский социум. Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 года № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» Федеральная миграционная служба была упразднена, а ее функции в полном объеме переданы МВД России. Однако, в отличие от упраздненной структуры, содействие адаптации и интеграции мигрантов в компетенцию МВД России не входит [Об утверждении Положения о Главном управлении…, www].

Гражданское общество через свои институты, прежде всего через общественные объединения, оказывает влияние на принятие государственных решений и способствует развитию народного представительства. Одним из таких институтов, через который может быть осуществлено данное влияние, является созданная в 2004 году Общественная палата Российской Федерации. На региональном уровне в Москве функционирует Общественная палата города Москвы, которая по аналогии с Общественной палатой Российской Федерации является важным элементом взаимодействия между горожанами, некоммерческими организациями (НКО) и властью. По результатам работы Общественная палата города Москвы дает свои рекомендации Правительству Москвы.

Несомненно, одним из ярких явлений общественной жизни на протяжении 10 лет является деятельность Общественно-консультативного совета при Федеральной миграционной службе. Благодаря деятельности этого института, в значительной степени оптимизировано участие гражданского общества в формировании и реализации миграционной политики Российской Федерации. Опыт работы Общественного совета при Федеральной миграционной службе дает основания полагать, что данная практика стала конструктивным элементом развития институтов гражданского общества при формировании государственной миграционной политики Российской Федерации. Деятельность Общественного совета способствовала формированию новых тенденций в управлении миграционными процессами, позволила с учетом общественного мнения оперативно решать проблемы, возникающие в ходе реализации мероприятий стратегического планирования, и развивать взаимодействие ФМС России с общественными объединениями, научными и учебными учреждениями.

При Управлении Федеральной миграционной службы по городу Москве (далее – УФМС России по г. Москве) на протяжении многих лет работал Общественно-консультативный совет, заседания которого стали площадкой для коммуникации самых разных субъектов гражданского общества и руководства московского Управления Федеральной миграционной службы. Привлечение к диалогу о проблемах, возникающих при реализации миграционной политики на территории столицы, экспертное сообщество, депутатский корпус, руководителей профильных Департаментов Правительства Москвы и федеральных ведомств позволило Общественно-консультативному совету проработать ряд общественных инициатив в качестве основы для будущих законодательных актов и нормативно- правовых документов.

Руководители общественных организаций, работающих в сфере адаптации и интеграции мигрантов, неоднократно выступали на заседаниях ОКС с презентациями своих проектов. Так, некоммерческая организация «Фонд поддержки трудовых мигрантов» в 2014 году организовывала и финансировала курсы по обучению трудовых мигрантов русскому языку непосредственно по месту их работы.

С 2014 года Межрегиональная общественная организация содействия адаптации мигрантов «Единство» работала в проекте «Обучение иностранных специалистов в профессионально-технических учебных заведениях Российской Федерации для трудовой деятельности на ее территории». Организация заключала договоры с учреждениями среднего профессионального образования города Москвы, в которых иностранные граждане, изучившие русский язык в ходе домиграционной подготовки в своих странах, осваивали востребованные рабочие профессии, проходили производственную практику в организациях – партнерах «Единства» и в свободное от работы время трудились на этих же предприятиях. Обучение в колледжах и техникумах проводилось на платной основе.

Благотворительный фонд «Закят» совместно с Духовным управлением мусульман России в 2014 году организовал Социальную организацию юридической (правовой) защиты и информационной поддержки «СОЮЗ». По договору оферты годовой стоимостью 1500 рублей мигрантам предоставлялись бесплатные консультации по правовым вопросам, обучение русскому языку, подготовка к тестированию, медицинское страхование и социальная помощь.

В 2015 году представители Межрегиональной общественной организации «Кыргызское единение» активно продвигали проект «Социальная карта гостя столицы "EURASIACARD"». Проект был направлен на оказание бесплатных или доступных услуг иностранным гражданам из стран СНГ, прибывающих на территорию Российской федерации в связи с трудоустройством, образовательной или туристической целью. В течение года Социальную карту гостя приобрели около 5000 человек (Украина, Таджикистан, Узбекистан и др.). По карте оказывались следующие услуги:

• круглосуточная экстренная юридическая помощь немедленного реагирования
• страхование в рамках специально разработанной страховой программы «Мигрант» страховой компании «ВСК» (страховые выплаты – до 500 000 рублей)
• открытие пенсионного счета в Российском негосударственном пенсионном фонде «Первый Национальный Пенсионный Фонд»
• мобильная связь по льготному тарифу Евразия
• возможность использования карты в качестве зарплатной (годовое обслуживание карты «ГОЛД» составляло –4950 рублей)

Необходимо отметить деятельность по адаптации и интеграции иностранных граждан в российский социум, конструктивное взаимодействие с органами власти и институтами гражданского общества Профсоюза трудящихся мигрантов, занятых в строительстве, ЖКХ и смежных отраслях. Профсоюз осуществляет защиту прав трудящихся мигрантов, их правовое информирование, а также подготовку к комплексному экзамену (Сведения о деятельности общественных организаций из личного архива автора. Сведения получены в ходе работы Т.Н. Дмитриевой в сфере содействия адаптации и интеграции мигрантов в 2013-1015 гг. в составе УФМС России по г. Москве, Общественно-консультативного совета при УФМС России по г. Москве и Общественной палаты города Москвы.).

Полиэтничность российского государства проецируется на гражданское общество, которое в значительной степени этноструктурировано. На начало 2016 года в поле зрения УФМС России по городу Москве находилось около ста национальных общественных объединений и религиозных организаций. Значительная часть этих объединений состоит в перечне партнеров структурного подразделения Департамента национальной политики и межрегиональных связей города Москвы Государственного бюджетного учреждения города Москвы «Московский дом национальностей». Лидеры ряда национальных объединений, в том числе национально-культурных автономий, являются членами Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы. Таким образом, определены каналы взаимодействия региональной исполнительной власти с гражданским обществом в целях согласования интересов различных этнокультурных групп с интересами всего московского социума.

Однако некоторые российские эксперты утверждают, что «гражданское общество – это опасная русофобская химера», которая несет угрозу российской самобытности [Дугин, 2016, www]. Авторы настоящей статьи полагают, что угрозу российской самобытности несет либеральный проект в целом. Он несет угрозу не только России, но и всем многосоставным обществам, в которые превратились многие государства Европы. Поиски оптимальной модели развития этих государств в споре между либералами и коммунитаристами приводят немецкого философа Ю. Хабермаса к выдвижению идеи делиберативной или совещательной демократии. На примере функционирования институтов гражданского общества в России, по сути, мы наблюдаем практику реализации делиберативной политики Ю. Хабермаса, когда общественное мнение, переработанное в коммуникативную власть, может направлять употребление административной власти в определенные каналы. Таким образом, происходит рационализация решений правительства и администрации, в ходе которой «коммуникационные структуры общественности образуют крупноячеистую сеть датчиков, которые реагируют на давление затрагивающих общество проблемных ситуаций и стимулируют влиятельные мнения» [Хабермас, 2008, 398].

С размышлениями немецкого теоретика согласуются идеи о развитии демократических институтов в России, изложенные в предвыборной статье В.В. Путина «Демократия и качество государства» [Путин, 2012, www]. Мысль о том, что «демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи», позже была воплощена в Федеральном законе ФЗ № 212.

Критики российского гражданского общества правы в том, что в российских условиях либеральный принцип диалога не свойственен коммуникации власти и общества. П.Я. Фельдман выделяет ряд элементов национальной российской матрицы, которые исторически предопределяют характер системы представительства интересов: повышенная роль государства в системе общественных отношений, превалирование кооперации над конкуренцией, «инородность» плюрализма и либеральной идеологии для политической культуры [Фельдман, 2014, 211].

Тем не менее, гражданское общество в России существует, но процесс развития его институтов нуждается в совершенствовании. Призыв российского лидера к изменению работы общественных советов при органах исполнительной власти, отказа от формализма и показухи, обеспечения участия в них по-настоящему независимых экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций услышан органами власти. Показательна эволюция Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы. С приходом нового руководства Департамента национальной политики и межрегиональных связей города Москвы изменены структура и состав Совета, организованы 10 комиссий по различным направлениям деятельности. В состав Совета, кроме лидеров национально-культурных автономий, вошли представители иных национальных и межнациональных общественных объединений, а также представители научного сообщества – признанные эксперты в сфере межнациональных отношений [О создании Совета по делам национальностей…, www]. Члены обновленного Совета приняли активное участие в обсуждении проекта Стратегии национальной политики города Москвы на период до 2025 года. Повышенное внимание было уделено перспективам реализации указанного документа в части адаптации и интеграции мигрантов в московский социум.

Результатом работы Комиссии по миграционной политике Совета стал выпуск в январе 2017 года методички для мигрантов в виде комиксов. По заказу Департамента национальной политики и межрегиональных связей Москвы организация «Поддержка трудящихся мигрантов Москвы» выпустила стостраничную иллюстрированную брошюру тиражом 50 тысяч экземпляров [Власти Москвы выпустили комикс для мигрантов…, www]. Однако, учитывая неоднозначные отзывы экспертов в сфере интеграции мигрантов о данной работе, можно предположить, что брошюра не станет эффективным инструментом не только интеграции, но и адаптации мигрантов. В данном случае не приходится ожидать «обратной связи» от сообществ мигрантов и по причине перегруженности методички, из-за малочисленного тиража и вследствие отсутствия эффективных каналов доставки данного издания до каждого мигранта. По-прежнему активисты многих национальных общественных организаций, особенно национально-культурных, «принадлежат в подавляющем большинстве случаев к гуманитарной, реже – к технической интеллигенции. Эти «этнические романтики» чаще всего практически незнакомы широкой публике, что не мешает им выступать от имени групп с неясным членством и неизвестной численностью, формулируя на основе своих собственных представлений их «требования» [Филиппов, 2009, 236].

Представляется, что в сфере адаптации и интеграции мигрантов в российский социум коммуникационные структуры общественности были бы наиболее полезны в работе на уровне локальных сообществ. Мероприятия по интеграции мигрантов должны быть адресными, направленными на конкретные категории иностранных граждан. Необходимо разделять временных трудовых мигрантов и иммигрантов. К категории иммигрантов мы относим граждан, имеющих разрешение на временное проживание и вид на жительство в Российской Федерации, вынужденных мигрантов, граждан стран – участников ЕАЭС и детей, законно находящихся в стране иностранцев. Форматы таких мероприятий известны, отработаны в ходе различных пилотных проектов [Дмитриева, 2015].

Заключение

Учитывая указанные критерии дифференцированного подхода и целесообразность широкого вовлечения в интеграционные проекты представителей местных сообществ мигрантов и принимающего населения, авторы статьи предлагают следующие направления по совершенствованию взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества в сфере адаптации и интеграции мигрантов:

1) подготовка и распространение через национальные, иные общественные объединения и СМИ информационных и справочных материалов для мигрантов, способствующих их правовому просвещению, формированию навыков межнационального общения в местном сообществе, информированию об общепринятых нормах поведения и культурных традициях;
2) подготовка и распространение через СМИ материалов для местного населения, способствующих формированию атмосферы доброжелательного межнационального общения, включая информационные материалы о культурных и религиозных особенностях, нормах социального контроля и поведения, практиках коммуникаций наиболее многочисленных групп мигрантов;
3) участие в создании и функционировании площадок для обсуждения возникающих проблем с адаптацией и интеграцией мигрантов, выработки рекомендаций по согласованию интересов мигрантов, принимающего населения, бизнес-сообщества;
4) участие в разработке и экспертной оценке проектов и программ, направленных на формирование взаимоуважительной, доброжелательной атмосферы общежития мигрантов и принимающего сообщества;
5) проведение тренингов для представителей органов местного организация самоуправления и ведомств, взаимодействующих с мигрантами;
6) обобщение и распространение положительного опыта взаимодействия местного населения (прежде всего, молодежи) и мигрантов;
7) налаживание конструктивного взаимодействия с основными религиозными объединениями в целях создания условий для повышения уровня подготовки мигрантов из стран СНГ по русскому языку.

Библиография

1. Аствацатурова М.А. Общероссийская гражданская идентичность как лозунг дня в модернизационном интерьере России // Акопян В.З. и др. ред.) Материалы международной научно-практической конференции «Общероссийская и национальная идентичность». Пятигорск: Пятигорский государственный лингвистический университет, 2012. С. 32-36.
2. Дмитриева Т.Н. Перспективы участия национальных объединений Москвы в процессе интеграции мигрантов // Власть. 2015. № 8. С. 84-89.
3. Дугин А.Г. Проект «Гражданское общество» как угроза российской самобытности. URL: http://www.patriotica.ru/actual/dugin_go.html
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений: федер. закон от 22.10.2013 № 284-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_153536
5. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ. URL: http://www.base.garant.ru/70700452
6. Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 15.04.2016 № 192 URL: https://media.mvd.ru/files/embed/795036
7. Путин В.В. Демократия и качество государства. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753
8. Фельдман П.Я. Основные принципы согласования национальных и партикулярных интересов в современной России // Вестник Pоссийской нации. 2015. № 3. С. 144--156.
9. Фельдман П.Я. Российская модель функционального представительства интересов: национальные политические традиции и современное состояние // Вестник Российской нации. 2014. № 4. С.207-216.
10. Филиппов В.Р. Этничность и власть в столичном мегаполисе. М.: Институт Африки РАН, 2009. 240 с.
11. Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории. СПб. : Наука, 2008. 417 с.
12. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: //garant.ru/products/ipo/prime/doc/70088244,
13. О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666. URL: http://base.garant.ru/70284810 14. О создании Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы (с изм. на 05.04.2016). URL: http://docs.cntd.ru/document/3711225
15. Совет по делам национальностей при Правительстве Москвы. URL: http://www.palitra-diaspor.ru/sovet
16. Власти Москвы выпустили комикс для мигрантов с правилами поведения в столице. URL: https://takiedela.ru/news/2017/01/16/komics-migrantam
17. Московские власти выпустили методичку для мигрантов в виде комиксов. URL: https://ria.ru/society/20170116/1485812967.html