МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЛЬЯНС Поиск
IALM  Авторизация на сайте
   Армения Азербайджан Беларусь Грузия Казахстан Киргизстан Россия Таджикистан Туркменистан Украина Узбекистан Т: (495) 785-11-49
Т: (495) 150-20-64
(доб. 138)
ГлавнаяОтправить письмо администратору
Имя пользователя:

Пароль:


Вход Регистрация
МАТМ
  Новости Альянс Партнеры Членам МАТМ Услуги Семинары Контакты
  Навигация

    По материалам выступлений
      Формы негосударственного участия в привлечении иностранных работников на российские предприятия« (Курдюмов Н.В., Общественный совет при ФМС России, 24.06.2014г.)
      Темы, проблемы и предложения для ситуационного анализа по направлению «Миграционная политика и трудовое законодательство» (13.03.2017г.)
      Третий вызов: рынок труда и миграционная политика (В.В. Комаровский, 06.07.2015г.)
      Трудовая адаптация мигрантов на российском рынке труда — важное условие социокультурной адаптации (Курдюмов Н.В., РГГУ, ноябрь 2017г.)
      Н.В. Курдюмов: о поездке в Республику Узбекистан на выездное заседание Комиссии по миграционным вопросам и социально-культурной адаптации иностранных граждан Совета при Президенте РФ по межнациональным отношениям — февраль, 2018г.
      Экспертное обсуждение проекта профстандарта «Специалист по управлению персоналом организации» (Л.А. Соколова, МТПП, г. Москва, 03.04.2014г.)
      О трудовой миграции в современных условиях (Комаровский В.В. Сборник «Феномен трудовой миграции в изменяющемся мире», Москва, ИМЭМО РАН 2017г.)
      Проект ФЗ «Об иммиграционном контроле в РФ» на фоне современной миграционной политики (В.В. Комаровский, декабрь, 2014г.)


  Межрегиональная биржа иностранной рабочей силы

 


  Генеральный партнер


  Кабинет эксперта: dir_matm@ialm.ru

 



Страницы » Информация » По материалам выступлений » Проект ФЗ «Об иммиграционном контроле в РФ» на фоне современной миграционной политики (В.В. Комаровский, декабрь, 2014г.)

 В.В. Комаровский

Проект Федерального закона «Об иммиграционном контроле в Российской Федерации» на фоне современной иммиграционной политики.  

25.10.2014 г. на Едином интернет-портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов REGULATION.GOV.RU завершилось обсуждение проекта ФЗ «Об иммиграционном контроле в РФ». Это можно было бы оценивать как вполне рядовое событие в череде законодательных инициатив (как принятых, так и не одобренных Госдумой) по совершенствованию иммиграционного законодательства. Однако, при достаточно высокой интенсивности нормотворческого процесса по проблемам иммиграции, подавляющее число как принятых, так и проектируемых актов в основном содержат дополнения и изменения в действующее законодательство (прежде всего в базовый 115 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»), либо постановления, административные регламенты и ведомственные приказы.!--[if!supportFootnotes]-->[1]!--[endif]--> При этом возникают противоречия между старыми и новыми законодательными новеллами, нестыковки, лакуны и т.п.  Именно поэтому периодически выдвигаются предложения о приведении иммиграционного законодательства в порядок, его кодификации – вплоть до создания отдельного  Иммиграционного кодекса.

Как рассматриваемый законопроект соотносится с данной тенденцией, заслуживает специального анализа, тем более что его можно рассматривать как результат взаимодействия противоположных подходов к целям и задачам текущей и перспективной иммиграционной политики.

Прежде всего, следует отметить борьбу в иммиграционной политике страны двух тенденций: ограничительной, направленной на снижение числа иностранцев в стране через ужесточение правил и процедур въезда и пребывания для безвизовых мигрантов и «поощрительной», имеющей целью привлечение как можно более широкого круга мигрантов (временных и постоянных).

Борьбу названных тенденций наглядно иллюстрируют дискуссии в ходе разработки «Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г.». Конечный вариант Концепции может рассматриваться как компромиссный, а следовательно не завершающий дискуссии и борьбу различных подходов к выработке текущей иммиграционной политики и организации системы иммиграционного контроля и отбора.

В этом же ключе следует рассматривать и все многочисленные законодательные инициативы, выливающиеся в изменения и дополнения действующих законов. Особенно это касается инициативы по ликвидации такого общего для всех развитых (и не только) принимающих стран инструмента как система квотирования, т.е. по сути планирования объемов приема необходимых конкретной стране в конкретный период иностранных работников, студентов, предпринимателей.

Это предложение принято в 1-м чтение в Госдуме.!--[if!supportFootnotes]-->[2]!--[endif]--> Вместо квотирования предлагается распространить систему выдачи (а по сути продажи) патентов и на безвизовых иностранных работников предполагающих работать у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Не вдаваясь в дискуссию по сути данных предложений, следует подчеркнуть, что данная мера повысит доходы региональных бюджетов, но подорвет управляемость регулирования иммиграционных потоков. Как некий паллиатив Федеральная миграционная служба (ФМС) предпринимает шаги по ужесточению мер, применяемых к нарушителям режима пребывания (депортация, выдворение из страны, запрет на въезд и др.).

В целом это может иметь положительный эффект на первом этапе применения жестких ограничительных мер, однако отказ от использования базовых инструментов регулирования потока приезжих представляется крайне непродуманным. Следует так же обратить внимание на то, что справедливой критике подвергается именно правоприменение, использование механизмов квотирования, однако ликвидировать предлагается инструмент как таковой, без каких либо предложений и попыток наладить деятельность конкретных структур исполнительной власти. Кроме того, введение патентов в перспективе с неизбежностью окажет крайне негативный эффект на российское трудовое законодательство и правоприменение и так подвергающееся разнообразным нападкам, как справедливым, так и вытекающим из групповых интересов.

Изложенные выше соображения и заставляют более пристально рассмотреть факт появления законопроекта, посвященного весьма важному с нашей точки зрения направлению иммиграционной политики – «Об иммиграционном контроле в РФ».

При анализе любого документа желательно различать субъективные и объективные причины его появления. Конечно, они неразрывно связаны, но все же отражают различные реальности: либо успешность удовлетворения личных/групповых интересов, либо степень соответствия провозглашаемым/реальным потребностям социально-экономического развития данного общества.

Во-первых, это уже вторая редакция законопроекта, первая была представлена еще весной, но потом отправлена на доработку.

Во-вторых, проблема иммиграционного контроля может быть рассмотрена с различных позиций: концептуальной — как инструмент осуществления иммиграционной политики государства (текущей и перспективной), организационно-правовой – как разграничение сфер регулирования и ответственности между вовлеченными институтами управления, и, наконец, с чисто утилитарной, призванной определить административный вес того или иного института исполнительной власти.

И, в-третьих, в принципе все эти уровни компетенций могут быть приведены в определенную систему.

Надо поэтому сразу подчеркнуть, что идея подготовки нормативного документа, призванного определить сферу использования достаточно многозначного понятия как государственный контроль в той или иной сфере заслуживает уважения. Другое дело как поставленная задача реализуется.

Уже в пояснительной записке к проекту, размещенной на том же портале и представляющей цели и задачи законопроекта бросается в глаза попытка совместить важные, но разноуровневые подходы: противодействие незаконной миграции и совершенствование соответствующей правовой базы; создание и совершенствование системы иммиграционного контроля; определение компетентных органов и перечня их полномочий. «Основными задачами законопроекта являются объединение и систематизация действующих норм с позиции актуальности их содержания, изложение нормативных предписаний стройно и внутренне согласованно, обеспечение максимальной полноты регулирования рассматриваемой сферы отношений».

Исследование мирового опыта иммиграционного регулирования различных потоков иностранцев (туристов, деловых визитеров, трудовых мигрантов и иммигрантов, студентов, предпринимателей, воссоединяющихся членов семей и беженцев) свидетельствует, что именно иммиграционный контроль как способность эффективно канализировать те или иные потоки иностранцев в зависимости от текущих и перспективных потребностей конкретной страны (запросы экономики, рынка труда, сферы образования и т.д.) лежит в основе иммиграционной политики и предлагаемого и продвигаемого ее акторами соответствующего законодательства.

К сожалению, неясность, компромиссность целей и задач современной российской иммиграционной политики проявляется и в рассматриваемом законопроекте:

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

!--[if!supportLists]-->1.                   !--[endif]-->Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления иммиграционного контроля, защиты прав физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей  при осуществлении иммиграционного контроля, а также определяет перечень прав и обязанностей органов иммиграционного контроля и устанавливает особенности осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.

Статья 3. Основные понятия

!--[if!supportLists]-->1)                  !--[endif]-->иммиграционный контроль –  комплекс мер, осуществляемых органами  иммиграционного контроля, в целях обеспечения соблюдения  законодательства в области въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию, выезда иностранных граждан из Российской Федерации, транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации; граждан через территорию Российской Федерации, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации;

!--[if!supportLists]-->2)                  !--[endif]-->органы иммиграционного контроля – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции (далее – федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции) и его территориальные органы;

Даже из приведенных базовых формулировок законопроекта совершенно ясно, что иммиграционный контроль сводится всего лишь к ведомственному «комплексу мер», а неназванные органы иммиграционного контроля это структуры ФМС. Подобный подход существенно ограничивает и обедняет используемые базовые понятия, фактически низводит данный законопроект на уровень административного регламента.

Представляется, что иммиграционный контроль гораздо более комплексное понятие, включающее как выработку политики, разработку и применение инструментов (средств, процедур) контроля за осуществлением данной политики, так и соответствующие органы данного контроля, их правовое положение, систему взаимодействия с гражданами данной страны и иностранными гражданами.

Предлагаемое определение органов контроля ни по сути, ни даже по букве закона не соответствует современным требованиям. Наряду с национальной иммиграционной службой, включающей различные уровни ответственности и направления деятельности, важная роль принадлежит другим институтам исполнительной власти: Министерству труда, Министерству иностранных дел, пограничной службе ФСБ, более специализированная роль отводится специализированным ведомствам (образование, здравоохранение и т.д.).

Предлагаемая трактовка иммиграционного контроля отражается и в последующих главах законопроекта, посвященных принципам иммиграционного контроля, правам и обязанностям органов иммиграционного контроля.

В целом можно констатировать, что предложенный законопроект, к сожалению, отражает узковедомственный подход к весьма серьезной, чтобы не сказать ключевой проблеме иммиграционного регулирования и иммиграционной политики страны сегодня. Субъективные и объективные причины этого достаточно очевидны и отражают сложившуюся в стране ситуацию поиска компромисса между разнонаправленными подходами к целям и задачам современной российской иммиграционной политики. Поиск «третьего пути» представляется непродуктивным, обеспечивающим дополнительный простор для шараханий из стороны в сторону вместо поиска реальных ориентиров для выработки адекватной и эффективной иммиграционной политики страны.

!--[if!supportFootnotes]-->

!--[endif]-->

!--[if!supportFootnotes]-->[1]!--[endif]--> В 2014 г. внесено 8 изменений. В 2013 – 15. http://base.garant.ru/184755/

   Профессиональный стандарт

Скачать Анкету-мнение на проект ПС СТМ

Пройти опрос


  www.eurasiancommission.ru

 


  Обучение работодателей

 


  Календарь
««июль 2018»»
пнвтсрчтптсбвс
      1
2345678
9101112131415
16171819202122
23242526272829
3031     

  Статистика

Сайт закрыт на реконструкцию