Перезагрузка миграционной политики – 2018

© 09.01.2019, Комаровский В.В.
«Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова Российской академии наук»

Хотели как лучше, а не будет ли как всегда?

Опыт последних десятилетий научил нас с большей осторожностью относиться к перестройкам, перезагрузкам и реформам как таковым, и незабвенный В.С. Черномырдин очень точно определил почему.

Однако и без реформ в современном мире не обойтись. Миграционная политика всех принимающих и основных экспортирующих рабочую силу государств наглядно это демонстрирует.

В нашей стране также осуществляется периодическая трансформация системы миграционного регулирования. В частности, конец 2018 г. ознаменовался рядом на первый взгляд не особо выдающихся событий в миграционной политике, однако вполне способных серьезно повлиять на смену приоритетов, направлений, выбор целей и задач. Очень вероятно, что следует ожидать и очередного организационного перераспределения полномочий и ответственности в сфере миграционного регулирования. Хотелось бы только, чтобы предполагаемые изменения адекватно отражали потребности текущего момента развития страны.

Вообще нормативно-правовые изменения – непременная черта нашей миграционной политики. Тем не менее, среди череды разноуровневых новаций можно выделить ряд мер представляющих собой не только рутинное внесение более или менее значимых изменений, но и нововведения, претендующие на существенную корректировку если не курса политики в целом, то по крайней мере, на более четкое артикулирование приоритетов, определение набора первостепенных мер обеспечения выбранного курса.

Отправной точкой планируемых ныне изменений выступает новая Концепция государственной миграционной политики на 2019–2025 гг¹. Ее одобрение до конца действия предшествующей Концепции 2012 г. может рассматриваться и как изменение ситуации и как неудовлетворенность ходом выполнения задач предшественницы.

Об этом косвенно свидетельствует и передача полномочий по определению приоритетов миграционной политики и координации работы по реализации новой Концепции миграционной политики Управлению Администрации Президента по обеспечению конституционных прав граждан в соответствии с Указом от 21.12.2018 г².

Характерно, что данный шаг был предпринят параллельно уже начатой разработке Плана реализации Концепции, обсуждения его проекта на различных площадках, в том числе в Общественной палате и Совете Федерации³.

Также 27.12.2018 г. Президентом страны был подписан пакет изменений миграционного законодательства, его задача – исправление недостатков действующего законодательства, уж очень наглядно проявившихся в связи с массовым притоком беженцев из Восточной Украины⁴.

Подписано и специальное Постановление Правительства № 1744 от 29.12.2018 г. об увеличении сроков временного пребывания жителей Донецкой и Луганской областей до 180 суток⁵.

Понятно, что эти шаги во многом связаны с усилением санкционной войны с властями Украины, но с другой стороны свидетельствуют, что при наличии желания многие правоприменительные нестыковки и противоречия миграционного законодательства вполне могут быть купированы подобным образом, без использования продолжительного процесса внесения изменений в базовое миграционное законодательство, предполагающее многоступенчатые согласования с различными ведомствами.

Центральным пунктом нынешней коррекции миграционной политики выступает новая Концепция. Ее целью определено «создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода» (п.14).

Задача весьма объемная и многоаспектная, хотя параллельно признается, что «миграционная политика является вспомогательным средством для решения демографических проблем и связанных с ними экономических проблем» (п.15). Соответственно происходит переосмысление и переформатирование приоритетов миграционной политики ближайшего будущего.

Действительно ситуация меняется и не только в России, но и в мире в целом. В этих условиях более четкие и концентрированные формулировки наиболее актуальных направлений политики представляются совершенно оправданными.

Показательно, что на передний план выдвигаются демографические проблемы и для их разрешения приоритеты упрощения процедур въезда, пребывания и получения гражданства и совершенствование механизмов реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом.

Повышение эффективности регулирования численности привлекаемой иностранной рабочей силы (далее – ИРС) и развитие механизмов организованного привлечения иностранных работников также упоминаются среди приоритетных направлений.

Наиболее разработанным и, по всей видимости, центральным выступает приоритет привлечения соотечественников из-за рубежа и непосредственно связанные с ним изменения в последовательности и сроках интеграции новоприбывших вплоть до получения гражданства. Особое внимание уделяется процедурам получения разрешения на временное пребывание, вида на жительство, срокам пребывания в данных статусах и т.п.

Все эти проблемы давно назрели и требуют своего решения. Однако можно ли сегодня рассматривать данную проблему как наиболее приоритетную?

С нормативно-правовой точки зрения – по большому счету для ее разрешения новой Концепции не требуется, все решения вполне возможны в рамках текущей политики. Что собственно и продемонстрировало принятие упомянутого выше Постановления Правительства о продлении сроков временного пребывания жителей ДНР и ЛНР в России. Введение бессрочного вида на жительство (далее – ВНЖ) также представляется вполне технической мерой, которую можно использовать в зависимости от текущей ситуации. Другой вопрос насколько она сегодня необходима.

Судя по статистическим данным, Программа по добровольному переселению соотечественников⁶ набирает обороты, требуются в основном технические изменения. И это при том, что выталкивающие факторы на постсоветском пространстве если не усиливаются, то, во всяком случае, сохраняются.

Обращаясь к международному опыту, приходит на ум пример объединенной Германии, открывшей свои двери для этнических немцев, прежде всего из бывшего СССР. Однако насколько можно судить на экономику и демографию ФРГ этот достаточно большой поток переселенцев существенного влияния не оказал. Так что если в основе отнесения привлечения соотечественников к ведущим приоритетам миграционной политики лежит демографический фактор, то вряд ли стоит ожидать от прибывающих соотечественников масштабного и тем более длительного эффекта для сохранения современной численности населения и его половозрастной структуры.

И главное – вопрос о необходимости сохранения любыми средствами современной численности и структуры населения (прежде всего ее трудоспособной части) представляется в высшей степени дискуссионным с многих точек зрения, от «дигитализации» и инновационного развития до реальных тенденций на международном рынке труда, динамики соотношения спроса и предложения по различным категориям ИРС.

Следующий приоритет – «повышение эффективности мер регулирования численности привлекаемых иностранных работников» (п.22) ориентирован на привлечение высококвалифицированных специалистов (далее – ВКС). В общем плане – это проблема, приобретающая все большую актуальность и выдвигающаяся на первый план стратегий как принимающих, так и экспортирующих рабочую силу стран⁷. Но данное направление миграционной политики сталкивается с одним, но очень важным препятствием – потоки ВКС ориентированы на наиболее привлекательные со всех точек зрения рынки. В мировых масштабах это США – 2/3 потока⁸, в Европе – ФРГ, привлекающая большинство держателей голубой карты, в Азии – страны Залива.

Например, недавнее одобрение правительством ФРГ нового закона, направленного на привлечение ВКС из третьих стран, свидетельствует, что даже высокоорганизованный спрос может не удовлетворять кадровый голод в данном сегменте ИРС⁹.

В этой связи следует обратить внимание на две наиболее успешные принимающие страны – Канаду и Австралию. Несмотря на всю кажущуюся открытость (реальную и декларируемую) для иммиграции, работодателям, намеренным привлекать ИРС помимо целого ряда стандартных требований вменяется предоставление четких обязательств по участию в подготовке местных кадров в системе профобразования¹⁰. Также при отборе претендентов предпочтение отдается лицам, имеющим опыт работы в принимающей стране, либо выпускникам местных учебных заведений.

Российские работодатели, как и работодатели во всем мире, постоянно жалуются на нехватку ВКС, что в общем понятно. Однако при этом реальные показатели востребованных работников, привлекаемых на основе виз (т.е. за пределами СНГ), свидетельствуют о несколько иных потребностях – в основном в средне и низкоквалифицированных работниках легкой и обувной промышленности, строителях, горнорабочих и т.п. Сложившееся положение отмечается и в Концепции (п.8). Однако предлагаемые меры (актуализация списков дефицитных профессий и отраслевых квот) представляются недостаточными и малоэффективными.

Помимо привлечения ВКС среди приоритетов крайне лапидарно упомянут организованный набор ИРС. При этом в том, в чем должна заключаться его роль, нет ясности. В принципе это достаточно широко используемый в мировой практике инструмент регулирования двусторонних отношений стран импортеров и экспортеров временной/сезонной рабочей силы¹¹.

Однако сам по себе даже вполне адекватный и перспективный инструмент вряд ли принесет пользу, если он не встроен и не функционирует в рамках целостного набора/системы инструментов, ориентированных на достижение определенной задачи. В данном смысле сегодня у нас отсутствует ясное представление о потребностях рынка труда в ИРС, о конфигурации комплекса инструментов регулирования их притока. Сохраняется и малопродуктивный подход к заимствованию отдельных инструментов зарубежной миграционной политики. Это, например настойчивые предложения использования бальной системы при отборе востребованных претендентов на въезд. При этом как-то упускается из виду, что все подобные инструменты эффективны в системе, на основе программно-целевого подхода к отбору и отсеву различных категорий мигрантов и прежде всего трудовых.

В этом смысле Концепция не дает ответа на вопрос, сколько и каких категорий мигрантов и тем более иммигрантов не хватает стране, и для решения каких именно задач. Данное обстоятельство существенно усугубляется следующими моментами.

Первое – неудовлетворительное состояние статистической и информационной базы прогнозирования потребности и масштабов притока мигрантов, отсутствие реального представления об общей их численности в стране, не говоря уже об отдельных категориях (временные и постоянные, трудовые, члены семей, гуманитарные).

Второе – отсутствие программно-целевого подхода к планированию структуры и объемов въезда. Несмотря на имеющиеся федеральные программы (Содействие занятости населения и т.п.) миграционная политика разорвана на ведомственные сектора, что резко снижает ее эффективность. Кстати методика оценки эффективности этих программ также вызывает ряд вопросов.

И, наконец, третье, вытекающее из двух означенных – недооценка места и роли работодателей на всех этапах системы миграционного регулирования – от определения реальной потребности в ИРС, прогноза объемов и структуры привлекаемых категорий, организации привлечения визовых мигрантов, контроля взаимодействия работодателей и иностранных работников и до вопросов смены места работы, репатриации на родину и т.д. и т.п.

Представляется, что изменения иммиграционной политики в соответствии с реальными задачами современного этапа развития страны, соответствующая наладка системы миграционного регулирования на основе межведомственной кооперации, формирования трехсторонней системы взаимодействия участников (государство-работодатель-работник), аналогичной применяемой в основных принимающих странах системе иммиграционного спонсорства, действительно назрели. Однако необходимые трансформации предполагают более глубокий и системный подход к определению и ранжированию приоритетов и механизмов их достижения.

В этом смысле новая Концепция могла бы сыграть положительную роль в определения реальных приоритетов миграционной политики, в выработке системного подхода к актуальным задачам и выбору наиболее адекватных инструментов поддержания сбалансированности отечественного рынка труда в обозримой перспективе.

Примечания:

1. Указ «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» (31.10.2018) http://www.kremlin.ru/acts/news/58986

2. Указ «Об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан» от 21 декабря 2018 г. № 740. http://pravo.gov.ru/laws/acts/101/555248.html

3. Решение Совета по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями при Совете Федерации (04.12.2018) http://council.gov.ru/structure/docs/69823/
Городецкая Н. (19.12.2018) Со скидкой на русскость. https://www.kommersant.ru/doc/3835869
Городецкая Н. (05.12.2018) Совет федерации беспокоят экзамены мигрантов. https://www.kommersant.ru/doc/3820881?from=doc_vrez

4. В ряд законов внесены изменения в связи с уточнением наименования органов власти, осуществляющих госуправление в сфере миграции (28.12.2018) http://kremlin.ru/acts/news/59581
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации».http://kremlin.ru/acts/news/copy/59598
Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»http://kremlin.ru/acts/news/59575.

5. Постановление Правительства РФ № 1744 от 29.12.2018 г. http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_315125/

6. https://xn--b1aew.xn--p1ai/mvd/structure1/Glavnie_upravlenija/guvm/compatriots

7. Migration to the Gulf: Policies in Sending and Receiving Countries (2018) http://gulfmigration.org/ publications/book_grm2017/

8. Kerr Sari Pekkala, Kerr William, Özden Çaǧlar, Parsons Christopher (October 2016) Global Talent Flows. /NBER Working Paper No. 22715.

9. Kabinett billigt Gesetz zur Fachkräftezuwanderung (19.12.2018) http://www.spiegel.de/politik/ deutschland/grosse-koalition-kabinett-beschliesst-fachkraeftezuwanderungsgesetz-a-1244539.html
Connolly Kate (19.12.2018) Germany passes immigration law to lure non-EU skilled workers. https://www.theguardian.com/world/2018/dec/19/germany-passes-immigration-law-to-lure-non-eu-skilled-workers

10. Provide training to Australians and permanent residents. https://immi.homeaffairs.gov.au/visas/ employing-and-sponsoring-someone/existing-sponsors/standard-business-accredited-obligations

11. Комаровский В.В. Инструменты миграционного регулирования: оргнабор и межгосударственные соглашения (Россия-Узбекистан). /Россия и новые государства Евразии. 2018. №3. С. 156-169.